Praktek Bantuan Asing dan Diskursus Pembangunan

Hubungan yang timpang dengan “dunia pertama” sudah menjadi persoalan klasik yang dihadapi “dunia ketiga”. Manifestasi paling nyata dari ketimpangan ini adalah dalam praktek bantuan luar negeri yang diberikan “dunia pertama” kepada “dunia ketiga”. Sudah banyak studi yang menunjukkan bahwa bantuan merupakan mode baru eksploitasi “dunia pertama” atas “dunia ketiga”. Yang tidak cukup banyak disentuh adalah soal diskursus apa yang mengikuti praktek bantuan itu. Tulisan Crawford (2002: 203-29; 2003:139-59) dan Cammack (2004:189-211) adalah dua dari yang sedikit itu.

Crawford dan Cammack berada dalam satu garis argumen bahwa praktek bantuan asing selalu dan akan selalu berkaitan dengan kepentingan modal internasional. Keduanya mengafirmasi bahwa aktivitas bantuan dari negara maju ke dunia ketiga selalu ditujukan untuk pencapaian agenda-agenda neoliberal; liberalisasi pasar, privatisasi, dan deregulasi. Pertanyaannya, dengan cara bagaimana agenda ini diterima secara sukarela oleh dunia ketiga dan sekaligus meredam kritik para penentangnya?

 

Dari “Conditionality” ke “Partnership”

Krisis ekonomi yang terjadi di dunia ketiga pada dekade 80-an menjadi entry point penting bagi lembaga/negara donor untuk memaksaan penerapan agenda-agenda neoliberal ke negara-negara dunia ketiga. Hal ini dilakukan melalui “shock therapy” yang dipreskripsikan oleh IMF/World Bank dalam bentuk paket structural adjustment. Dalam bingkai penyesuaian struktural, lembaga/negara donor menerapkan formula “one medicine for all diseases” sebagai “conditionality” bagi dunia ketiga untuk mendapatkan bantuan. Program penyesuaian struktural ini biasanya merupakan paket standar seperti liberalisasi sektor keuangan, menghilangkan hambatan dan penurunan tarif, reformasi perpajakan, penghilangan subsidi, disiplin fiskal, memulihkan neraca pembayaran, dan privatisasi perusahaan negara. “Conditionality” dalam bentuk SAP ini menjadi formula baku yang mengabaikan kompleksitas dan karakteristik lokal khas di setiap negara. “Conditionality” menempatkan donor pada posisi seperti “tuan besar” yang harus dipatuhi tanpa reserve jika negara dunia ketiga ingin mendapat alokasi bantuan.

Dalam perkembangannya, “conditionality” dianggap kontraproduktif bagi pencapaian agenda-agenda neoliberal. Alih-alih mempromosikan pasar yang terbuka, “conditionality” justru menghambat pencapaiannya. Hal ini disebabkan “conditionality” abai dengan isu sensitif seperti kedaulatan (sovereignty) dan national dignity dari negara penerima bantuan. Di pihak lain, lembaga/negara donor sadar sepenuhnya bahwa pencapaian agenda-agenda neoliberal sangat tergantung dari kerjasama dan sikap akomodatif institusi negara dan masyarakat sipil. Oleh karena itu, perlu dicari instrumen baru dengan daya persuasi yang lebih kuat agar negara dunia ketiga mau menerima agenda-agenda neoliberal tanpa harus merasa didikte (baca:dijajah).

Bank Dunia mulai mengadopsi instrumen persuasif baru bernama “partnership” sebagai kerangka hubungan antara donor dan negara penerima pinjaman. Ini merupakan bagian dari Comprehensive Development Framework (CDF) yang menjadi paradigma pembangunan resmi Bank Dunia di bawah kepemimpinan James Wolfensohn dan Joseph Stiglitz (Chief Economist Bank Dunia) dan diluncurkan pada 1999. Dalam kerangka baru ini, lembaga/negara donor menekankan pentingnya “partnership”, “country ownership” dan “local participation” dalam formulasi dan implementasi program bantuan. Berbeda dengan “conditionality” yang bersifat top-down, “partnership” menekankan pentingnya keterlibatan stakeholder domestik seperti pemerintah, sektor swasta, dan elemen masyarakat sipil (biasanya NGOs) dalam formulasi dan implementasi program bantuan. Program aksi CDF ini meliputi good governance, pengentasan kemiskinan, penyediaan layanan sosial dasar (kesehatan, pendidikan dasar, nutrisi), pembangunan infrastruktur, kesetaraan gender, pemberdayaan indigenous people, dan lain-lain.

“Partnership” diklaim sebagai kerangka baru yang mewadahi hubungan antara donor dan “national stakeholder” (birokrasi, NGOs, and national corporates) atas dasar kesederajatan hubungan. Atas nama “partnership” donor seolah-olah bertindak hanya sebagai fasilitator bagi inisiatif yang berasal dari masyarakat lokal. Dalam bahasa Wolfensohn, ‘penerima bantuan duduk di belakang stir untuk mengemudikan sendiri laju kendaraannya’ sesuai dengan keinginan dan harapannya tanpa intervensi pihak asing.

 

Berangkat dari dua kasus yang berbeda, Crawford dan Cammack sampai pada kesimpulan yang sama bahwa “country ownership”, partnership, dan local partnership tidak lebih merupakan jargon kosong yang menjadi selubung bagi realitas hubungan yang tetap saja timpang antara donor dan penerima bantuan.

 

Partnership for Governance Reform di Indonesia

Crawford mendasarkan tulisannya dari studi lapangan yang dilakukannya bersama Yulius P. Hermawan. Dengan mengambil studi kasus Partnership for Governance Reform in Indonesia (sebuah lembaga bentukan Bank Dunia, UNDP dan ADB untuk mempromosikan terbentuknya ‘good governance’ di Indonesia – Andi Mallarangeng pernah jadi program manager di sini) Crawford sampai pada kesimpulan bahwa alih-alih mempromosikan demokrasi sejati, Partnership for Governance Reform in Indonesia justru menciptakan kondisionalitas sosial dan politik bagi pencapaian agenda-agenda neoliberal tahap lanjut di Indonesia.

 

Menurut Crawford, alih-alih menjadi kerangka untuk mengakomodasi kepentingan lokal, ‘partnership’ justru menjadi “terminological Trojan Horse” atau tepatnya ‘instrumen untuk memperdalam, memperluas dan memungkinkan penetrasi yang lebih efektif oleh negara/lembaga donor ke negara berkembang dalam menentukan pilihan dan jalan pembangunannya (Fowler, 2000). Contohnya adalah reformasi peradilan dan hukum yang menjadi salah satu agenda prioritas Partnership. Menurut Crawford, reformasi peradilan dan hukum sebagaimana yang diinginkan Partnership bukanlah soal kesederajatan posisi semua warga negara di depan hukum tapi lebih pada jaminan kepastian hukum bagi investor asing dalam menanamkan modalnya di Indonesia. Tekanannya adalah bagaimana hukum dan peradilan bisa menjadi instrumen untuk melindungi kontrak, perjanjian, dan menyelesaikan berbagai klaim/sengketa dan kepailitan di sektor bisnis secara cepat

Crawford membuat pembedaan penting antara kemitraan instrumental (instrumental partnership) dan “genuine partnership” untuk mendukung argumennya. Bagi Crawford, kemitraan instrumental justru mengukuhkan status quo hubungan kekuasaan antara lembaga/negara donor dengan negara penerima bantuan, daripada memberdayakan yang terakhir. Hal ini dibuktikan oleh penguasaan dan kontrol oleh lembaga/negara donor bukan saja atas sumber daya (dana dan fasilitas) namun juga dalam “agenda setting” dalam alokasi bantuan. Bahasa sederhananya, kalaupun memang benar ada kemitraan, maka itu bukanlah kemitraan yang sejajar tapi lebih merupakan hubungan antara mitra senior dan junior.

Penelitiannya tentang Partnership for Governance Reform in Indonesia sampai pada kesimpulan bahwa klaim donor (dan juga sebagian stakeholder domestik) tentang “country ownership” and “local participation” terbukti hanya isapan jempol. Dalam soal “country ownership’ misalnya, dia menyatakan bahwa memang benar struktur partnership didominasi oleh orang Indonesia (komposisi 2:1 di Governor Board), tapi struktur pengambilan keputusan yang rumit (ada 3 lembaga pembuat keputusan; Governing Board, Executive Board dan Policy Committee) pada akhirnya menentukan bahwa lembaga donorlah yang menentukan (baca: dominan). Belum lagi sifat rekrutmennya yang sangat tertutup dan elitis (sebagian besar orang Jakarta) membuat klaim “country ownership” ini juga sangat lemah.

Crawford juga menolak argumen “local participation” dalam penentuan agenda. Contoh untuk ini adalah penentuan 6 agenda prioritas dari Partership (pemberdayaan legislative, reformasi pemilu, penguatan masyarakat sipil, reformasi peradilan, reformasi birokrasi dan corporate governance) oleh 3 lembaga pendiri (Bank Dunia, UNDP, ADB) sebelum pendiriannya secara resmi pada September 2000. Hal ini menurut Crawford menunjukkan bahwa lembaga donor berada dalam posisi lebih sebagai “agenda setter”, peran yang seharusnya dipegang oleh stakeholder domestik Indonesia.

Menurut Crawford, klaim tentang partisipasi lokal juga lemah karena Partnership justru mengabaikan beberapa isu penting yang menjadi concern masyarakat sipil di Indonesia seperti soal pelanggaran HAM masa lalu kalangan militer, soal supremasi sipil atas militer, dan konflik komunal di berbagai daerah. Penjelasan untuk ini menurut Crawford disebabkan karena isu-isu ini tidak berkaitan langsung dengan kepentingan modal. Di samping itu, keengganan lembaga/negara donor untuk menyentuh aktor politik kuat merupakan bagian dari kepentingan strategis yang lebih besar untuk mempertahankan hubungan baik dengan institusi negara di Indonesia. Hal yang sangat diperlukan untuk menggolkan proyek liberalisasi tahap lanjut. Kalaupun kemudian ada agenda lain dari stakeholder domestik yang kemudian diakomodasi (pemberantasan korupsi), ini tidak lepas dari kepentingan modal internasional yang tidak lagi bisa menolerir ekonomi biaya tinggi di Indonesia.

Hal lain yang juga disoroti Crawford adalah kecenderungan donor untuk memilih agenda prioritas sekaligus menentukan bagaimana sumber daya (baca: uang) bantuan digunakan. Contohnya adalah reformasi kepolisian yang diusulkan oleh Dubes Inggris (Inggris salah satu donor terbesar Partnership dan dubesnya adalah juga sebagai anggota Governing Board) sebagai agenda tersendiri di luar reformasi peradilan dan hukum. Hal ini menurutnya berkaitan dengan agenda internal DFID (kementrian kerja sama internasional Inggris).

Penentuan agenda prioritas yang demikian terbatas oleh Partnership menurut Crawford juga menjadi problem sendiri yang meruntuhkan klaim tentang membiarkan stakeholder lokal menentukan sendiri apa yang terbaik untuk dirinya. Kriteria kesesuaian (eligibility) dengan agenda prioritas yang menjadi dasar seleksi proposal membawa dua konsekuensi, diterima atau ditolak. Kriteria eligibilitas ini memberi kesempatan bagi donor untuk mengeksklusikan kelompok-kelompok masyarakat sipil yang benar-benar progresif dalam perjuangan membela mereka yang tertindas. Intinya, hanya mereka yang berada dalam mainstream yang eligible untuk mendapat dana dari Partnership.

 

Kebijakan Pro Kemiskinan (Pro Poor Policies)

Cammack memfokuskan kritiknya pada agenda Bank Dunia dalam pemberantasan kemiskinan. Menurutnya, komitmen Bank Dunia terhadap pemberantasan kemiskinan hanyalah tujuan sekunder untuk melayani kepentingan yang lebih luas, yaitu:

 

…the systematic transformation of social relations and institutions in developing world in order to generalize and facilitate proletarianisation and capitalist accumulation on a global scale, and build specifically capitalist hegemony through the promotion of legitimating schemes of community participation and country ownership. (Cammack, 2004:190).

“Pro poor policies” yang digembor-gemborkan oleh Bank Dunia menurutnya hanya merupakan dalih bagi eksploitasi tenaga kerja produktif yang merupakan asset paling berharga (satu-satunya?) yang masih tersisa dari orang miskin. Lebih dari itu, concern Bank Dunia bagi penyediaan layanan sosial dasar, seperti akses terhadap pendidikan, layanan kesehatan (komponen dari Pro Poor Policies), tidak lebih merupakan upaya pengalihan resiko kepada orang miskin dari efek “goncangan” yang ditimbulkan dari tindak pendisiplinan pasar.

Agenda-agenda neoliberalisme seperti privatisasi, penghapusan subsidi, liberalisasi pasar keuangan, dan penurunan dan penghapusan hambatan tarif perdagangan disadari oleh lembaga/negara donor menimbulkan akibat buruk bagi kalangan paling miskin di negara-negara berkembang. Efek buruknya bagi orang miskin dan potensinya untuk menumbuhkan radikalisasi dan rangsangan bagi tumbuhnya berbagai popular movements tidak kondusif dan menakutkan bagi modal. (Kasus pemimpin populer seperti Hugo Chavez di Venezuela, Morales di Bolivia, dan Lula Silva di Brazil, yang resisten terhadap tekanan liberalisasi dan privatisasi sektor minyak bisa jadi ilustrasi). Oleh karena itu, “pro poor policies” menurut Cammack harus dilihat dari kacamata kepentingan modal untuk mengamankan posisinya, alih-alih sebagai upaya penguatan orang miskin. Dengan mengedepankan “pro poor policies” dengan jampi-jampi “country ownership” dan “local participation”, lembaga/negara donor dapat memastikan bahwa gerakan populer yang muncul sebagai reaksi atas pendisiplinan pasar adalah gerakan yang terkontrol dan tidak mengancam kepentingan modal internasional.

Pada masa SAP donor hanya mengawasi kebijakan pemerintah pada tingkat makro (disiplin anggaran, kebijakan fiskal, moneter, tingkat inflasi, suku bunga, dsb). Sedangkan melalui diskursus baru berlabel partisipasi, kemitraan dan kepemilikan lokal, donor mampu melakukan pendisiplinan pada tingkat yang paling bawah, masyarakat sipil. Esensinya menurut Cammack tidak lagi “shallow intervention” tapi sudah “deep intervention”.

Cammack juga menyoroti peran baru yang coba dimainkan oleh Bank Dunia sejak era kepemimpinan Wolfensohn-Stiglitz (dia menyebutnya Wolfensohn-Stiglitz Project) untuk tidak sekedar menjadi bank pemburu rente tapi juga sebagai ‘Knowledge Bank’, yaitu sebagai sumber otoritatif satu-satunya tentang pengetahuan pembangunan bagi dunia ketiga. Bank Dunia menggunakan “partnership”, “local participation”, dan “country ownership” sebagai desain pendisiplinan canggih yang mengesankan tiadanya intervensi (paling tidak begitulah di permukaan) dalam program pembangunan dunia ketiga. Nyatanya, bahasa-bahasa indah tentang kemitraaan sejajar, partisipasi lokal, dan pemberdayaan masyarakat (dipakai oleh pemerintah dan lebih-lebih NGOs) justru semakin mengukuhkan hegemoni modal atas kekuatan sosial yang lain.

Pada fase “conditionality” yang mengikuti SAP, negara berkembang masih memiliki sedikit otonomi untuk menentukan kebijakan pembangunannya (contohnya ketika Indonesia menolak intervensi IGGI pada awal 90-an), maka tidak demikian halnya dengan saat ini. Diskursus baru pembangunan yang mengedepankan partisipasi lokal, inisiatif mandiri, kemitraan, dan pemberdayaan masyarakat sebagaimana yang diusung Bank Dunia (diikuti juga oleh IMF, OECD, DFID dan lain-lain) menutup pintu bagi pandangan alternatif (dan subversif?) dan genuine. “Partnership”, “local participation” dan “country ownership” menjadi kata sakti yang digunakan oleh BD dan donor internasional lain untuk melakukan “deep intervention” ke negara dunia ketiga. Melalui diskursus baru ini, donor mampu melakukan kooptasi efektif dan “membungkam” para pengkritiknya (baik itu pemerintah dan terutama NGOs).

 

Penutup dan Refleksi

Ada satu pertanyaan yang juga bisa menjadi kritik bagi keduanya. Apakah diskursus baru pembangunan yang mengedepankan partisipasi lokal, kemitraan dan local ownership merupakan diskursus yang orisinil dari Bank Dunia? Keasyikan mereka untuk membangun argumen bahwa “partnership”, “local participation”, dan “local ownership” merupakan desain besar modal internasional untuk mendominasi dunia ketiga mengabaikan fakta sederhana bahwa gagasan ini sudah lama dilaksanakan sebagai panduan standar aktivitas NGOs di dunia ketiga dan terutama di Indonesia. Tidakkah diskursus baru ini merupakan “barang pinjaman” yang kemudian dimanipulasi oleh donor untuk kepentingan legitimasinya sendiri?.

Pertanyaan lain, dimana sebenarnya sumber dari segala sumber ketimpangan hubungan antara donor dan penerima bantuan? Apakah karena kemampuan donor untuk selalu memproduksi dan mereproduksi diskursus baru? Jangan-jangan akar persoalannya bukan manipulasi “partnership”, “local participation”, dan “local ownership” untuk keuntungan sepihak mereka yang punya modal seperti dinyatakan Crawford dan Cammack, tapi lebih dalam dari itu. Mengutip Malhotra , selama hubungan utara-selatan masih berkutat dalam paradigma transfer sumber daya (resources transfer paradigm) maka tidak pernah akan ada hubungan yang sederajat. Itu terjadi dalam hubungan G to G saja tapi juga NGOs to NGOs.

Pada hemat penulis, adalah simplikasi yang berlebihan untuk mengatakan bahwa diskursus baru dengan label kemitraan, partisipasi dan kepemilikan lokal adalah murni desain sistematik lembaga/negara donor untuk “menjinakkan” dunia ketiga. Ini sama saja dengan menyatakan modal dan globalisasi neoliberal yang diusungnya tidak bisa dilawan. Lebih fair untuk mengatakan bahwa diskursus baru ini adalah hasil “transaksi intelektual” yang panjang antara donor (baca: modal internasional) dengan masyarakat sipil global. Kalau menggunakan bahasa “game theory”, hubungan donor dan penerima bantuan tidaklah selalu bersifat zero-sum game, tapi positive sum-game.

Selalu terbuka ruang untuk mengkomunikasikan gagasan baik. Ikhtiar gigih, militansi, dan yang terutama gagasan segar dan cerdas dari mereka yang bekerja bersama dengan kaum yang dimarginalkan turut punya andil untuk membangun another world is possible through any other paths which are possible. Kritik atas globalisasi neoliberal dalam bentuk demonstrasi Seattle, WSF dan sebagainya memainkan peran yang tidak kecil dalam perjuangan melawan globalisasi neoliberal dalam bentuk diskursus tandingan yang diusungnya.

Globalisasi neoliberal dalam bentuknya yang material (aliran dana) maupun abstrak (life style) memang powerful. Namun dia memiliki keterbatasan inheren. Ketergantungannya pada institusi negara dan legitimasi dari masyarakat sipil adalah beberapa celah yang bisa dimanfaatkan untuk melawan balik. Pada tingkat yang minimal, dia bisa dilawan dengan akal sehat. Boleh jadi dunia ketiga memang tidak akan pernah bebas dari donor, tapi ini tidak boleh menjadi excuse bagi dunia ketiga untuk menyerahkan kebebasan untuk menentukan pilihan-pilihan pembangunannya sendiri kepada donor.

Terlepas dari proyeksi buram yang kedua penulis ini paparkan (konsekuensi dari pendekatan strukturalis yang mereka gunakan), diskursus baru dalam aktivitas bantuan luar negeri dengan tekanan pada kemitraan, partisipasi dan inistiatif lokal, dan pemberdayaan masyarakat setidaknya membuka ruang bagi – meminjam istilah Geertz – “adaptasi kreatif” dari stakeholder domestik untuk mentransformasikan “jebakan” lembaga donor ini menjadi “kesempatan” untuk mencapai aspirasi demokratis yang sejati.

This entry was posted on Saturday, March 6th, 2010 at 12:29 am and is filed under EPI. You can follow any responses to this entry through the RSS 2.0 feed. You can leave a response, or trackback from your own site.